來(lái)源:E20供水圈層
導(dǎo)讀:農(nóng)村居民在供水方面應(yīng)該享受與電力、通訊行業(yè)一樣的國(guó)民待遇,喝上放心的自來(lái)水,擁有健康的體魄,才是真正全面建成小康社會(huì)。之前我們總結(jié)了農(nóng)村供水在法律、機(jī)制、規(guī)劃、資金、運(yùn)營(yíng)、水價(jià)等六個(gè)方面的優(yōu)化路徑(相關(guān)鏈接:農(nóng)村供水不能不提的六個(gè)優(yōu)化方面)。
近些年各省市因地制宜,探索出了多種解決農(nóng)村供水與城鄉(xiāng)一體化的模式,各具特色。本文重點(diǎn)對(duì)比不同模式間關(guān)鍵因素的差異。
農(nóng)村供水進(jìn)入新階段:充分性和均衡性是兩大重點(diǎn)
從上世紀(jì)八、九十年底開始,中央和各省投入巨資進(jìn)行了農(nóng)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。目前人口相對(duì)集中、地勢(shì)相對(duì)平緩地區(qū)的農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施基本到位,但其供水穩(wěn)定性和安全性較之城市仍有較大進(jìn)步空間。為解決這一問(wèn)題,我國(guó)近幾年加快推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè),以保障農(nóng)村用戶也能夠享受到充分、均衡的供水服務(wù)。
當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村供水與城鄉(xiāng)一體化的分類分步路線
1.凡是城市供水管網(wǎng)能覆蓋的地區(qū),通過(guò)管網(wǎng)延伸來(lái)解決農(nóng)民飲用水問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化;
2.在規(guī)模較大的丘陵海島地區(qū),采用鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)水廠供水的區(qū)域性供水方式,建設(shè)以一個(gè)鎮(zhèn)或多個(gè)鎮(zhèn)分片集中的供水工程體系;
3. 在偏遠(yuǎn)山區(qū)及小島,通過(guò)建設(shè)村級(jí)水站,并配套相應(yīng)的凈水和消毒設(shè)施予以解決;
4.在面積較小、當(dāng)前自來(lái)水覆蓋率偏低的縣(市、區(qū)),可考慮PPP方式,推進(jìn)整縣市區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化。
供水城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的主要難點(diǎn)
體制:在城鄉(xiāng)自來(lái)水進(jìn)行重組與合并過(guò)程中,由于城市供水企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水企業(yè)的性質(zhì)是不一樣的,在合二為一的過(guò)程中需要多個(gè)部門的協(xié)調(diào)。同時(shí)要處理體制不同帶來(lái)的薪酬待遇、社會(huì)保險(xiǎn)等諸多問(wèn)題。
管理:城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè),將面臨從分散到集中的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整,崗位調(diào)整優(yōu)化、工作標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、績(jī)效考核統(tǒng)一等問(wèn)題,也會(huì)面臨因整合而導(dǎo)致的階段性漏損增大、水費(fèi)回收率下降等問(wèn)題。
資產(chǎn):一般縣市供水公司所有財(cái)產(chǎn)都是按照國(guó)有企業(yè)規(guī)范來(lái)進(jìn)行管理,資產(chǎn)的入賬、來(lái)源等相當(dāng)明確,性質(zhì)也較為單一。但是農(nóng)村的供水企業(yè)則不一樣,資產(chǎn)的性質(zhì)相當(dāng)復(fù)雜,其中大部分的資產(chǎn)屬于集體資產(chǎn),這類資產(chǎn)沒(méi)有明確特定的對(duì)象,加重整合工作難度。
資金:在整合過(guò)程中及整合完成后,資金的需求量相當(dāng)大,必須采用多種方式,從多個(gè)渠道來(lái)獲得資金。
農(nóng)村供水主要費(fèi)用及其收費(fèi)模式
主干管網(wǎng)建設(shè)費(fèi):目前主要是通過(guò)國(guó)家和省級(jí)政府專項(xiàng)資金投資建設(shè)。也有社會(huì)資本投資。
入戶安裝費(fèi):包括了入戶支管網(wǎng)和水表等費(fèi)用,各地實(shí)際情況不同,費(fèi)用從幾百到幾千不等。來(lái)源有幾類:一是用戶投入為主,政府為輔;二是當(dāng)?shù)卣度霝橹?,用戶為輔,如安徽省出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程長(zhǎng)效管理機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,社會(huì)投資建設(shè)的農(nóng)村供水工程,應(yīng)按價(jià)格部門核定的標(biāo)準(zhǔn),向用戶收取管網(wǎng)配套費(fèi)用。農(nóng)村飲水安全工程干支管網(wǎng)至居民分戶計(jì)量水表部分由國(guó)家投資建設(shè),供水企業(yè)不得再向農(nóng)村飲水安全收取管網(wǎng)配套費(fèi)用。農(nóng)村飲水安全工程居民分戶計(jì)量水表入戶部分費(fèi)用可由用戶負(fù)擔(dān),價(jià)格部門按照補(bǔ)償成本的原則,從嚴(yán)核定,按當(dāng)前物價(jià)水平,每戶不應(yīng)超過(guò)300元;三是完全由政府和當(dāng)?shù)毓┧髽I(yè)投入。
水廠水站建設(shè)費(fèi):有當(dāng)?shù)卣蚬┧髽I(yè)投資建設(shè)的,有鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)村集體建設(shè)的,也有民營(yíng)私人資本建設(shè)的,模式相對(duì)多樣。
后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi):農(nóng)村供水普遍存在“重建輕管”的問(wèn)題,實(shí)際上運(yùn)維是建成后保障用戶安全用水的關(guān)鍵,這期間包括水廠的正常生產(chǎn)、管網(wǎng)的改造維護(hù),水源地的保護(hù)、用戶的抄表等服務(wù),多數(shù)地區(qū)通過(guò)收取水費(fèi)是普遍不能覆蓋成本的,需要地方政府的專項(xiàng)補(bǔ)貼。
城鄉(xiāng)一體化整合后,還有哪些重要工作
組織建設(shè)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。在推進(jìn)城鄉(xiāng)供水“一體化”中,實(shí)施鎮(zhèn)級(jí)水廠整合是個(gè)難題,涉及企業(yè)性質(zhì)、資產(chǎn)、價(jià)格、人員等問(wèn)題,而在整合之后,如何真正實(shí)現(xiàn)“同城、同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)、同服務(wù)”,則考驗(yàn)著地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)劃管理能力,同時(shí)也對(duì)當(dāng)?shù)厮畡?wù)公司的組織建設(shè)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等能力提出了較高要求,。常熟、江陰等地起步較早,在此方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn),并總結(jié)出了可供行業(yè)參考的方法,去年第三屆供水高峰論壇上,江蘇中法分享了智慧水務(wù)對(duì)城鄉(xiāng)一體化的推動(dòng)和創(chuàng)新(相關(guān)鏈接:二次供水突破與城鄉(xiāng)供水一體化創(chuàng)新),今年第四屆福州供水論壇,我們將邀請(qǐng)江蘇江南水務(wù)分享江陰在城鄉(xiāng)一體化整合上的前、后期經(jīng)驗(yàn)。
城鄉(xiāng)供水一體化推行較早的地區(qū)除了長(zhǎng)三角江浙一帶,在珠三角的珠海、中山、佛山等地,在政府和當(dāng)?shù)厮畡?wù)企業(yè)的共同推動(dòng)和努力下,也很早的完成了農(nóng)村水網(wǎng)的改造以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠的整合,例如中山公用水務(wù)為了提升公司整體的服務(wù)水平,打造品牌優(yōu)勢(shì),統(tǒng)一整合客戶服務(wù)資源,從2008年就著力開展了統(tǒng)一“服務(wù)形象(VI)”、“服務(wù)熱線”、“服務(wù)承諾”、“服務(wù)規(guī)范和流程”、“服務(wù)系統(tǒng)平臺(tái)” 的“五個(gè)統(tǒng)一”工作。而珠海則從2002年就開始了農(nóng)網(wǎng)改造工作,到2015年,在政府和珠海水務(wù)控股集團(tuán)的共同投資及努力下,基本上實(shí)現(xiàn)了供水城鄉(xiāng)一體化的“五同”目標(biāo)。這次第四屆福州供水論壇,我們也將邀請(qǐng)珠海水務(wù)控股集團(tuán)介紹珠海的農(nóng)村供水模式,城鄉(xiāng)一體化歷程,并提出對(duì)社會(huì)和行業(yè)更深層次的建議。
企業(yè)化、專業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理,是農(nóng)村供水和城鄉(xiāng)一體化的必然要求
目前,非專業(yè)化運(yùn)營(yíng)占比較大,如湖南全省已建成的農(nóng)村安全飲水工程的運(yùn)營(yíng)形式有縣級(jí)水利部門管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、村組集體管理、承包管理、買斷經(jīng)營(yíng)和自建自管等,其中非專業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理占90%以上。且普遍未實(shí)現(xiàn)盈利,水利廳2018年6月調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,全省貧困地區(qū)水廠僅2.4%實(shí)現(xiàn)了盈利。
基于對(duì)資金、運(yùn)營(yíng)、安全、服務(wù)等方面的長(zhǎng)期持續(xù)高要求,地方政府應(yīng)更好的發(fā)揮監(jiān)管統(tǒng)籌職能,最好將農(nóng)村供水高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展交給市場(chǎng),多地也陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)。
就在今年,安徽省政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村飲水安全工程長(zhǎng)效管理機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,鼓勵(lì)通過(guò)依托縣城公共供水企業(yè)和區(qū)域性規(guī)模化供水企業(yè)或者單獨(dú)組建等方式,成立縣級(jí)或區(qū)域供水公司(集團(tuán)),承擔(dān)農(nóng)村飲水安全工程統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理工作,實(shí)行企業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)范化管理。對(duì)于小型集中供水工程,可按鄉(xiāng)(鎮(zhèn))組建管理公司或?qū)嵭修r(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)管理,也可通過(guò)購(gòu)買服務(wù)方式進(jìn)行管理,實(shí)現(xiàn)管理維護(hù)專業(yè)化。
目前專業(yè)化、企業(yè)化運(yùn)營(yíng)的幾種模式
1.以縣市水司為主體的直供水模式
以縣市城區(qū)供水公司水廠為主體對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)用戶直接供水、直接管理,并分階段逐步按照中心城區(qū)相同的價(jià)格,直接向用戶收取水費(fèi)的直供水模式。這種模式在城鎮(zhèn)化程度高的地區(qū)實(shí)現(xiàn)較為容易。
2.專業(yè)化公司和水務(wù)站合作模式
地方城市供水公司作為供水管理的專業(yè)化公司,負(fù)責(zé)管理集中供水水廠和主管路,水質(zhì)監(jiān)測(cè)檢測(cè),鎮(zhèn)水務(wù)站負(fù)責(zé)管理到村,水費(fèi)收入實(shí)行分成。這種模式實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),可以為農(nóng)村群眾提供更為優(yōu)質(zhì)的自來(lái)水?;騾^(qū)縣政府專門成立農(nóng)村供水公司,與鎮(zhèn)水務(wù)站直接管到戶模式結(jié)合。水務(wù)站負(fù)責(zé)供水管網(wǎng)的檢查維修,直接收費(fèi)到戶。村級(jí)供水管理員由鎮(zhèn)水務(wù)站管理。實(shí)行一村或多村設(shè)一名供水管理員,負(fù)責(zé)供水工程日常維護(hù)和水費(fèi)收繳。這種模式特別適合單村供水工程較多的鎮(zhèn)。
3.省屬水投公司整體接管投資、運(yùn)營(yíng)服務(wù)
主要是依靠省屬國(guó)有大型企業(yè)在供水方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì),以政府為責(zé)任主體、以企業(yè)為投資主體,采取一家公司運(yùn)營(yíng)、一張規(guī)劃實(shí)施、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、一個(gè)模式管理的辦法,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化供水的流域化管理、區(qū)域連片的運(yùn)營(yíng)模式。以江西水投模式為例:地方政府將供水特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予水投集團(tuán),并將供水相關(guān)的土地、廠房、設(shè)備、管網(wǎng)等資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)至水投集團(tuán),人員接收問(wèn)題根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況商討解決。水投集團(tuán)接管后,不僅承擔(dān)了城市及農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改造的義務(wù),而且履行管理職責(zé)。堅(jiān)持了“三不變”原則:(1)原來(lái)企業(yè)的性質(zhì)與資產(chǎn)的屬性不變;(2)職工的工作與薪酬待遇不變;(3)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)地位不變。
如何保障農(nóng)村飲水安全工程長(zhǎng)效運(yùn)行
1、繼續(xù)實(shí)行對(duì)農(nóng)村飲用水安全工程稅收優(yōu)惠政策。(相關(guān)鏈接:快評(píng) | 財(cái)政部:繼續(xù)實(shí)行農(nóng)村飲水安全工程稅收優(yōu)惠政策)
2、適當(dāng)進(jìn)行水價(jià)補(bǔ)貼。各級(jí)地方政府可利用財(cái)政預(yù)算、非稅收入、城市供水受益等渠道多方籌措資金,對(duì)水價(jià)達(dá)不到成本水平的工程給予必要的成本補(bǔ)貼。
3、建立維修養(yǎng)護(hù)基金。省財(cái)政將農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)資金納入財(cái)政補(bǔ)助范圍,引導(dǎo)縣級(jí)政府以財(cái)政補(bǔ)貼和水費(fèi)提留作為來(lái)源建立維修養(yǎng)護(hù)基金,對(duì)日常維修養(yǎng)護(hù)進(jìn)行支持。
4、建立科學(xué)合理的水價(jià)形成機(jī)制,實(shí)行農(nóng)村供水一戶一表收費(fèi)到戶。
專業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的保障是合理的水價(jià)機(jī)制
水價(jià)制定和足額及時(shí)收取是保障工程持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行的重要基礎(chǔ)之一。沒(méi)有資金的支持,再好的工程也會(huì)由于缺乏運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)而老化失修、陷入困境。雖然地方政府和水務(wù)企業(yè)會(huì)主動(dòng)承擔(dān)一部分費(fèi)用,以保證社會(huì)安定,但是一味地依賴補(bǔ)助并不是長(zhǎng)久之計(jì),也不利于市場(chǎng)化專業(yè)化推進(jìn),更不利于農(nóng)民確立節(jié)約用水觀念。
如何合理確認(rèn)水價(jià),目前有幾種做法:
一、政府部門設(shè)立長(zhǎng)效管理專項(xiàng)資金,水費(fèi)收取和政府補(bǔ)助相結(jié)合。專項(xiàng)資金主要用于管理機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)、水源地保護(hù)和日常巡查、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、偏遠(yuǎn)山區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)水價(jià)不能按成本收取的工程管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。
二、統(tǒng)一價(jià)格機(jī)制,保障一定水平的凈資產(chǎn)利潤(rùn)率。目前部分地區(qū)存在價(jià)格部門對(duì)農(nóng)村飲水價(jià)格的監(jiān)管范圍有限、多種定價(jià)方式并存、管理形式多種多樣等問(wèn)題,使得農(nóng)村供水多處于保本或虧本狀態(tài)。實(shí)行單一制水價(jià),裝表到戶、抄表到戶、計(jì)量收費(fèi)。如安徽省要求農(nóng)村自來(lái)水具體價(jià)格由縣(市、區(qū))價(jià)格主管部門確定,在制定農(nóng)村自來(lái)水價(jià)格時(shí),利潤(rùn)部分按凈資產(chǎn)利潤(rùn)率核定,一般不高于6%;供水過(guò)程中水損按供水量計(jì)算最高不超過(guò)20%。在有條件的地區(qū)推行“基本水價(jià)+計(jì)量水價(jià)”兩部制水價(jià)等制度。