來源：區(qū)域經(jīng)濟評論

黨的十八大報告提出必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程。黨的十八屆五中全會提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。黨的十九大報告提出堅定實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。2018年5月，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出，生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，綠色發(fā)展是構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的必然要求。由此可見，將生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之中是落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。針對如何實現(xiàn)這種融合發(fā)展，筆者從以下三個方面展開討論。

一、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境問題

如何從學理層面認識區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境問題是我們需要解決的基礎(chǔ)性問題。筆者認為，應(yīng)該從以下四個方面入手。

第一，區(qū)域經(jīng)濟中要考慮的生態(tài)環(huán)境問題有三類。一是區(qū)域生態(tài)環(huán)境維護問題。這是指為維護區(qū)域生態(tài)環(huán)境而對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平進行約束，為減少生態(tài)環(huán)境損害而對生產(chǎn)和消費活動的強度進行約束，并對所要維護的生態(tài)功能區(qū)的責權(quán)利進行合理配置，對作為公共品的生態(tài)環(huán)境進行維護，同時對責任分擔和限制搭便車行為進行機制設(shè)計。二是區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害問題。一定時期內(nèi)，區(qū)域生態(tài)環(huán)境所能承受的污染和損害是有一定承載力限度的，所以區(qū)域經(jīng)濟的規(guī)模也必須是有所限制的。區(qū)域經(jīng)濟應(yīng)在適度污染排放的約束下，優(yōu)化配置經(jīng)濟規(guī)模。同時在可承載的生態(tài)環(huán)境損害范圍內(nèi)，優(yōu)化配置污染權(quán)、排放權(quán)等資源。三是區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理問題。這是指經(jīng)濟活動中為消除或減低伴生環(huán)境影響和環(huán)境累積影響以及為恢復環(huán)境系統(tǒng)功能而進行的投入活動。環(huán)境治理的方式主要包括規(guī)制約束下的治理選擇、追求效率的市場化治理、作為公共品的治理、治理中的搭便車等。

第二，維持區(qū)域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性必須對區(qū)域內(nèi)各主體的經(jīng)濟活動進行約束。任何經(jīng)濟主體都有為此而減排降耗的責任，共同而有區(qū)別的責任是各主體承擔相應(yīng)責任的基本準則。各主體都要遵循以下行為準則：可再生資源的使用速度不得超過其再生速度、污染物和廢棄物的排放速度不得超過地球生態(tài)系統(tǒng)的自凈化速度、不可再生資源的利用速度不得超過尋找其替代資源的速度。

第三，區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題也是地區(qū)間利益關(guān)系的一種表現(xiàn)形式。要著重以公平性原則來協(xié)調(diào)地區(qū)間生態(tài)環(huán)境的利益關(guān)系，一是生態(tài)維護責任分擔與生態(tài)利益分享的公平問題，二是污染權(quán)的公平配置問題，三是生態(tài)環(huán)境治理責任分擔的公平問題。適用的公平性準則主要包括：帕累托改進原則，即在實現(xiàn)某一方利益時，不得損害其他方利益;卡爾多改進原則，即在實現(xiàn)某一方利益而損害另一方利益時，應(yīng)給予受損方足夠的補償;羅爾斯公正原則，即在出現(xiàn)不均衡時，應(yīng)著重關(guān)注處于最不利地位者的利益;代際原則，即在可能產(chǎn)生長遠影響的情形下，以不損害后代人的利益為原則。

第四，正確認識和處理局部可持續(xù)發(fā)展與全域可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。從根本上來說，只有全域可持續(xù)發(fā)展才具有根本性的意義，局部只能是在全域可持續(xù)發(fā)展中分擔其責任。如果單純以局部的財富均衡評價可持續(xù)發(fā)展，那么可能出現(xiàn)各種不可持續(xù)的情形。例如，若以單個區(qū)域為評價對象，人們會誤認為人造資本與自然資本可互相替代，從而導致人們無限制地消耗自然資本;人們在確定不同時期價值的折現(xiàn)率時，往往偏向于選擇對其自身更加有利的折現(xiàn)率;即使單個區(qū)域能夠?qū)崿F(xiàn)社會資本的代際財富均衡，但卻不能保證以公平合理的方式實現(xiàn)。要想解決以上這些問題，我們必須堅持全域可持續(xù)發(fā)展的原則，不得刻意照顧某一區(qū)域的利益。

二、區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系與生態(tài)環(huán)境聯(lián)系的矛盾與協(xié)調(diào)

一個區(qū)域與周邊區(qū)域、與整個流域之間必然存在生態(tài)聯(lián)系與經(jīng)濟聯(lián)系的相互交織。例如，一個大型湖泊周邊的各個區(qū)域之間、一條河流上下游區(qū)域之間、一個森林所涵蓋的區(qū)域之間，其經(jīng)濟利益和經(jīng)濟成本因行政區(qū)劃而相互分離，但生態(tài)利益和生態(tài)影響則作為整體無法割裂。在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展過程中，往往容易出現(xiàn)這樣一些現(xiàn)實問題：一是江河、湖泊、森林的生態(tài)功能的維護者與生態(tài)功能的受益者之間責權(quán)利不對等，生態(tài)受益者未向生態(tài)維護者轉(zhuǎn)移支付與其受益程度相適應(yīng)的生態(tài)補償。二是各地區(qū)共同擁有的江河、湖泊、森林實質(zhì)上是一個公有地，各地區(qū)在追求自身經(jīng)濟發(fā)展的過程中，往往會通過過度消耗資源或過度污染排放等方式來實現(xiàn)自身利益最大化，從而形成公有地悲劇。三是各地區(qū)共同擁有的江河、湖泊、森林，無論是生態(tài)維護還是環(huán)境治理，只有通過協(xié)同的方式才有可能獲得最大成效。但在現(xiàn)實生活中，各地區(qū)之間基于各自利益最大化的目標，或者缺乏協(xié)調(diào)而各行其是，或者相互之間存在搭便車的意愿。四是由于各地區(qū)的發(fā)展程度不同以及各地區(qū)之間的競爭關(guān)系，在江河、湖泊、森林的生態(tài)維護、開發(fā)利用、污染治理等方面存在非合作博弈的競爭狀況。

上述問題的根本成因主要包括三個方面：一是各個區(qū)域享受生態(tài)利益和污染排放都是沒有任何代價的，從而導致為保護生態(tài)環(huán)境所做的貢獻和所蒙受的損失得不到合理補償。二是各個行政區(qū)域各自為政，制定不同的生態(tài)環(huán)境管理制度，難以滿足流域性生態(tài)環(huán)境整治的需要，導致對整個流域生態(tài)環(huán)境的治理難以協(xié)調(diào)。三是生態(tài)環(huán)境保護政策與貧困治理政策脫鉤。生態(tài)功能區(qū)往往也是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，它們無償為發(fā)達地區(qū)提供資源，且保障生態(tài)環(huán)境通常是以犧牲其經(jīng)濟開發(fā)利益為代價的，但得不到應(yīng)有的補償。貧困區(qū)域也就不得不自行發(fā)展經(jīng)濟，無可避免地造成一定程度的生態(tài)環(huán)境破壞，最終導致整個區(qū)域生態(tài)環(huán)境的劣化和民眾的共同利益受損。

為了有效協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系與生態(tài)環(huán)境聯(lián)系的矛盾，必須建立區(qū)域生態(tài)—經(jīng)濟合作機制。合作內(nèi)容應(yīng)包括以下四個方面：第一，建立和完善基于博弈均衡的生態(tài)補償制度。首先，科學合理地核算各個區(qū)域的生態(tài)貢獻與環(huán)境污染損失，為生態(tài)補償制度的實施提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。其次，嚴格實施生態(tài)補償?shù)墓藏斦撸瑢^(qū)域生態(tài)補償資金納入中央財政和生態(tài)受益地區(qū)財政的經(jīng)常預(yù)算中，為欠發(fā)達地區(qū)提供必要的補償。第二，區(qū)域內(nèi)的發(fā)達地區(qū)政府與欠發(fā)達地區(qū)政府之間應(yīng)在共同生態(tài)利益的前提下簽訂有關(guān)生態(tài)受益區(qū)—生態(tài)功能區(qū)責權(quán)利的長期合約。一個區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應(yīng)該在生態(tài)環(huán)境維護、生態(tài)環(huán)境治理、經(jīng)濟發(fā)展等方面承擔更大的責任，并與欠發(fā)達地區(qū)形成長期合作關(guān)系，通過經(jīng)濟協(xié)作、資金支持、技術(shù)支持等方式為欠發(fā)達地區(qū)因向其提供生態(tài)利益而產(chǎn)生的損失給予合理的補償，從而達到發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟利益與欠發(fā)達地區(qū)的生態(tài)利益合理交換的目的。第三，探索有關(guān)生態(tài)環(huán)境的市場化交易制度。例如，發(fā)達地區(qū)購買欠發(fā)達地區(qū)的生態(tài)服務(wù)可鼓勵欠發(fā)達地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護行為，發(fā)達地區(qū)購買欠發(fā)達地區(qū)的污染排放許可權(quán)可減少欠發(fā)達地區(qū)的污染排放。第四，積極進行組織創(chuàng)新。以生態(tài)聯(lián)系為紐帶，形成超越行政區(qū)劃的區(qū)域一體化組織，通過外部性影響內(nèi)部化的方式化解地區(qū)間的利益矛盾。例如，以某一主要河流或某一湖泊的生態(tài)聯(lián)系為紐帶，從流域內(nèi)上下游地區(qū)之間的生態(tài)聯(lián)系和經(jīng)濟聯(lián)系入手，將整個區(qū)域打造成為生態(tài)—經(jīng)濟發(fā)展共同體，并進行整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展整體規(guī)劃，從而促進整個區(qū)域生態(tài)—經(jīng)濟利益的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。目前，中國推行的河長制、湖長制就應(yīng)朝著這一方向努力和完善。

三、綠色發(fā)展理念融入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的若干政策主張

在追求經(jīng)濟高增長的發(fā)展階段，各地區(qū)實質(zhì)上存在爭投資、爭項目、GDP政績競位等現(xiàn)象。為了經(jīng)濟增長目標和競位目標，在經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境保護的權(quán)衡中，明顯地偏向于經(jīng)濟增長，并將經(jīng)濟增長作為硬目標，而將生態(tài)環(huán)境保護作為軟約束。各地區(qū)放松環(huán)境規(guī)制的危害體現(xiàn)在三個方面：一是對于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的違法違規(guī)行為采取放任甚至是間接鼓勵的態(tài)度，其結(jié)果就是生態(tài)環(huán)境沒有成本，損害生態(tài)環(huán)境不承擔責任，也不承擔治理成本。二是對損害生態(tài)環(huán)境的行為只采取象征性的處罰，根本起不到威懾環(huán)境違法者的效果，更起不到追償社會損失的作用，必然導致生態(tài)環(huán)境問題愈演愈烈，生態(tài)環(huán)境影響不斷累積，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷惡化，最終轉(zhuǎn)化為全社會和后代人的沉重負擔。三是盡管制定有較高的環(huán)境標準，但通過弱化環(huán)境監(jiān)管的方式實質(zhì)上降低了環(huán)境標準，使得高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)和企業(yè)依然存在。在新的發(fā)展背景下，各地區(qū)應(yīng)將生態(tài)文明和綠色發(fā)展理念融入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之中，約束和規(guī)范區(qū)域發(fā)展行為。

1.樹立生態(tài)環(huán)境承載力約束理念，并融入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃之中

區(qū)域作為一個經(jīng)濟體，其生態(tài)環(huán)境承載力和環(huán)境容量是有限的，所以，在一定時期內(nèi)，其經(jīng)濟規(guī)模必定是有限度的。生態(tài)環(huán)境承載力的理念體現(xiàn)為需求增長、技術(shù)進步、區(qū)域競爭等都應(yīng)節(jié)制在一定的許可范圍內(nèi)。具體體現(xiàn)為：一是在解決民眾基本需求之后，不過分追求物質(zhì)財富的數(shù)量型增長。二是不追求以經(jīng)濟高速增長為核心的增長率競爭，也不追求以拉大與其他區(qū)域貧富差距或損害其他區(qū)域利益為手段獲取的區(qū)域優(yōu)勢。三是不追求以破壞生態(tài)環(huán)境為代價的發(fā)達水平，也不追求以轉(zhuǎn)嫁生態(tài)環(huán)境影響為手段的經(jīng)濟發(fā)展。生態(tài)環(huán)境承載力約束應(yīng)成為各個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的前置條件。以雄安新區(qū)規(guī)劃為例，中共中央、國務(wù)院在《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》的批復中明確提出，合理確定城市規(guī)模，堅持以資源環(huán)境承載能力為剛性約束條件，科學確定雄安新區(qū)開發(fā)邊界、人口規(guī)模、用地規(guī)模、開發(fā)強度。

全國各主要區(qū)域的生態(tài)環(huán)境承載力存在顯著差異，通過對生態(tài)環(huán)境承載力的綜合分析，我們發(fā)現(xiàn)，尚未突破生態(tài)環(huán)境承載力上限、具有較大發(fā)展?jié)摿Φ某鞘邪ǜＶ荨B門(結(jié)合海峽西岸區(qū)域)、?？凇⒑贾?結(jié)合紹興及嘉興)、寧波(結(jié)合舟山)、珠海(結(jié)合澳門及中山)等。因此，國家應(yīng)該制定東南沿海新發(fā)展戰(zhàn)略，適當吸納生態(tài)環(huán)境承載力較低區(qū)域的勞動力、資本等要素向生態(tài)環(huán)境承載力尚有發(fā)展空間的區(qū)域轉(zhuǎn)移，使經(jīng)濟活動對生態(tài)系統(tǒng)的負載適度從生態(tài)環(huán)境承載力較低區(qū)域向生態(tài)環(huán)境承載力較高區(qū)域轉(zhuǎn)移。

在國家中心城市建設(shè)的過程中，北京、天津、上海、鄭州等在實現(xiàn)對全國經(jīng)濟引領(lǐng)、輻射、集散功能的同時，也應(yīng)充分認識各個城市所在地區(qū)的生態(tài)環(huán)境承載力差距。針對各個城市的不同生態(tài)環(huán)境承載力確定其功能定位、發(fā)展速度及城市規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，尤其要正視北京、天津、成都、重慶、鄭州均為生態(tài)環(huán)境承載力較低地區(qū)的現(xiàn)實條件，合理確定這些城市及其所在城市群的經(jīng)濟規(guī)模和人口規(guī)模，避免對生態(tài)環(huán)境造成傷害。

2.明確區(qū)域內(nèi)各經(jīng)濟主體對于生態(tài)環(huán)境保護共同而有區(qū)別的責任

基于共同而有區(qū)別的責任原則，區(qū)域內(nèi)各經(jīng)濟主體都應(yīng)承擔起各自的生態(tài)環(huán)境保護責任。這些責任主要包括：一是區(qū)域中遠期規(guī)劃中經(jīng)濟方面的增長率等指標須與生態(tài)環(huán)境承載力硬約束指標相對應(yīng)。各類經(jīng)濟指標必須在生態(tài)環(huán)境承載力硬約束指標的基礎(chǔ)上制定，例如，到2030年達到碳峰值等承諾應(yīng)作為區(qū)域中遠期規(guī)劃以及各年度規(guī)劃的前置約束，某一區(qū)域國內(nèi)生產(chǎn)總值的限制量必須在碳排放配額可以承受的范圍內(nèi)，各經(jīng)濟主體開展各類經(jīng)濟活動必須通過提高低碳技術(shù)水平、調(diào)整低碳產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及創(chuàng)新低碳產(chǎn)品、低碳技術(shù)來實現(xiàn)，從而推進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。二是各經(jīng)濟主體須對宏觀增長目標及宏觀政策進行生態(tài)環(huán)境影響的事前評估，并作為發(fā)展指標和政策制定的約束性依據(jù)。三是在制度層面對經(jīng)濟增長形成制衡力量。人類的經(jīng)濟活動必然會對生態(tài)環(huán)境造成一定破壞，因此，必須不斷完善環(huán)境保護等部門在經(jīng)濟社會發(fā)展決策中的權(quán)力制衡機制，并明確制衡是其不可推卸的法定職責，從而確保區(qū)域發(fā)展決策對于經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的平衡。同時，還應(yīng)在法規(guī)層面保障社會公眾的環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)，從而形成社會制衡力量。

在一個分屬不同行政區(qū)劃的生態(tài)區(qū)域中，各行政區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展也要服從整個生態(tài)區(qū)域的承載力約束和生態(tài)環(huán)境影響約束。以長江經(jīng)濟帶發(fā)展為例，長江流域在中國生態(tài)安全系統(tǒng)中具有重要作用。長江經(jīng)濟帶的發(fā)展要以長江流域的生態(tài)環(huán)境承載力作為前置約束條件。也就是說，長江流域的生態(tài)保護要作為各項建設(shè)活動的約束條件，并融入各項建設(shè)活動的全過程。不搞大開發(fā)，一方面是落實尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的體現(xiàn)，另一方面是遵循生態(tài)環(huán)境承載力約束的需要。長江經(jīng)濟帶的生態(tài)環(huán)境承載力決定了這個區(qū)域能夠承載的經(jīng)濟規(guī)模。針對有限的生態(tài)環(huán)境承載力，其發(fā)展的根本動力必須是提高單位生態(tài)要素的使用效率。要以高生態(tài)效率的產(chǎn)業(yè)替代傳統(tǒng)的低生態(tài)效率的產(chǎn)業(yè)，以高生態(tài)效率的生產(chǎn)方式替代傳統(tǒng)的低生態(tài)效率的生產(chǎn)方式。長江流域各省(市)既有密切的經(jīng)濟關(guān)聯(lián)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，更是一個不可分割的生態(tài)系統(tǒng)，有著更加緊密的生態(tài)聯(lián)系。制定經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局規(guī)劃都應(yīng)以不分割和破壞整個流域的生態(tài)聯(lián)系為前提。在此背景下，規(guī)劃協(xié)同就成為長江經(jīng)濟帶協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、共享發(fā)展的關(guān)鍵。長江經(jīng)濟帶的協(xié)同還應(yīng)體現(xiàn)在各省(市)之間的生態(tài)責任分擔、生態(tài)利益共享方面。由于長江上中下游各地區(qū)的生態(tài)環(huán)境承載力不同，擔負的生態(tài)功能也不同，因此，長江經(jīng)濟帶應(yīng)當形成合理的生態(tài)—經(jīng)濟分工協(xié)作，還要形成有效的、共贏的生態(tài)責任分擔—利益共享機制。

3.建立有效的區(qū)域間長期合作機制，協(xié)同維護區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境

由于區(qū)域內(nèi)各地區(qū)發(fā)展的不平衡，發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)對生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注點各不相同，發(fā)達地區(qū)更關(guān)注環(huán)境污染和生態(tài)退化問題，欠發(fā)達地區(qū)則更關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展和貧困治理。發(fā)達地區(qū)在大量消耗能源等自然資源來獲取經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，卻將污染嚴重的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達地區(qū)，且為了維持其競爭優(yōu)勢，并不積極向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)讓其掌握的低碳生產(chǎn)技術(shù)和環(huán)境治理技術(shù)。要實現(xiàn)綠色發(fā)展，就必須要求各地區(qū)整體協(xié)同維護區(qū)域生態(tài)環(huán)境，樹立全局意識，認識到作為區(qū)域共同體的一員共同肩負著維護生態(tài)環(huán)境的責任。各地區(qū)應(yīng)積極進行多邊協(xié)商，形成共同而有區(qū)別的責任和切實可行的生態(tài)環(huán)境合作協(xié)議，建立行之有效的長期合作機制，協(xié)同維護整體生態(tài)環(huán)境。

從理論分析可知，在具有生態(tài)聯(lián)系的同一區(qū)域內(nèi)，發(fā)達地區(qū)應(yīng)當主動承擔起這樣一些責任：一是通過轉(zhuǎn)移支付分擔享受生態(tài)利益的成本，承擔維護生態(tài)環(huán)境功能的責任。二是更多地承擔區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理責任。三是通過長期協(xié)作促使欠發(fā)達地區(qū)不進行損害區(qū)域生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟活動。而成本負擔、利益分享的經(jīng)濟—生態(tài)協(xié)作關(guān)系應(yīng)形成早期收獲等形式的利益分享示范，才能引導這一機制得以切實執(zhí)行，才能真正形成良性運行的協(xié)作關(guān)系。以京津冀協(xié)同發(fā)展為例，生態(tài)環(huán)境協(xié)同是其重點領(lǐng)域和率先突破的領(lǐng)域。首先，在環(huán)境污染協(xié)同治理方面，必須根據(jù)三個地區(qū)的生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)關(guān)系，制定統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境治理統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一的環(huán)境標準、聯(lián)合應(yīng)對環(huán)境污染問題，同時形成公平和有效的責任分擔機制。其次，在生態(tài)保護協(xié)同方面，北京、天津等分享生態(tài)利益的發(fā)達地區(qū)，理應(yīng)承擔起相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境分擔責任，并建立起有效的協(xié)作機制。

造成河流、湖泊等生態(tài)功能區(qū)維護與治理難的根本原因在于行政區(qū)劃的分割以及區(qū)域內(nèi)生態(tài)聯(lián)系與經(jīng)濟聯(lián)系的割裂、生態(tài)受益者和生態(tài)責任者的責權(quán)利不清、區(qū)域性生態(tài)關(guān)系缺乏制度化的合作機制。在現(xiàn)有的行政區(qū)劃背景下，各地區(qū)決定自身對于生態(tài)功能區(qū)保護力度和治理方式的依據(jù)主要是基于經(jīng)濟發(fā)展的需要對生態(tài)利益做出價值認知和評價，而較少關(guān)注給周邊地區(qū)造成的生態(tài)環(huán)境影響。各地區(qū)的行為決策不成為整個生態(tài)功能區(qū)域環(huán)境質(zhì)量規(guī)制總體目標最大化追求的強制性約束，也不受整個生態(tài)功能區(qū)域環(huán)境質(zhì)量規(guī)制目標的影響。實行河長制、湖長制之后，整個生態(tài)功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量規(guī)制目標就成為其總體目標最大化追求的強制性約束，而河長制、湖長制能否有效實現(xiàn)整體區(qū)域環(huán)境質(zhì)量規(guī)制目標對各地區(qū)經(jīng)濟增長目標的制衡作用，取決于以下三個因素：一是整個區(qū)域的環(huán)境規(guī)制目標是否是強制性的。二是各地區(qū)之間能否形成經(jīng)濟—生態(tài)環(huán)境利益的合作及補償機制。三是各地區(qū)之間能否基于利益關(guān)系達成協(xié)同，